中國政府直銷監管行為掃描

    僅有十余年歷史的中國直銷業風雨坎坷，由渾沌狀態發展到雛形初現。目前雖然不能完全說中國直銷監管已經走向正軌，最起碼，法制化后已經出現了比較清晰的脈絡。現在要為中國直銷監管的歷史做個總結顯然過早，不過，能在這個階段做個梳理，也可以對未來提供一個借鑒。 

渾沌狀態 

    中國直銷活動始于上世紀90年代初，直銷網絡主要由海外直銷公司直銷商發展而起，由于當時中國大部分人不太了解直銷是什么，因此也沒有引起各界注意。 

    但是，逐漸有些人開始利用直銷作為銷售非法進口品的手段，甚至還出現有人假借直銷之名拉人頭等現象，媒體開始大肆負面報道，政府因此也引起了注意。 

    在1993年到1995年之間，單北京地區就召開了不少于5次直銷研討會。1993年11月召開了第一次直銷研討會，其主題是“直銷引入與發展”，當時有30多人參加了會議，地方媒體和中國臺灣地區直銷企業的行政人員參與了這次會議。不久后的第二次研討會上很大一部分成員仍然是中國臺灣地區的直銷企業。兩次會議都深入討論了直銷進入中國是一種不可避免的自然結果。 

    而真正意義上有中國政府介入的則是1994年7月的第三次研討會，這次的主題是“多層次直銷研究”，參會人數達到40余人，除了經濟學家之外還首次出現了監督市場運行的政府官員。 

    第三次會議的背景正是媒體大肆揭露有關欺詐性金字塔銷售計劃引起社會禍害的時期。1994年8月11日，國家工商行政管理總局公布了第233號文件，發出了《關于制止多層次傳銷活動中違法行為的通告》。這是中國政府第一次發布全國性的直銷規定，也就是說這標志著最早對直銷業進行監管的國家職能部門應該就是工商總局了。 

    233號文件公布后，1994年9月北京召開了第四次直銷研討會，專門討論了這個文件。40位參會人員均認為，工商總局的這個通知預示著國家將會發布一系列直銷的規范性文件。 

    到1995年2月北京又召開了第五次研討會，這次討論的范圍擴大到了全球市場領域，大約有50人參加了這次主題為“直銷和中國國情的國際研討會”。到會者在這次會議上提出了一個非常有建設性的問題，呼吁政府制定有關直銷法規并能及時公布，同時參會者還建議成立直銷協會，對行業進行監督。 

    這5次非官方組織的直銷研討會對中國直銷業的發展具有非常重要的作用，同時也為中國政府提出了不得不進行“直銷監管”這樣一個命題。  


中華人民共和國國務院辦公廳（以下簡稱國務院） 

    國務院在對于直銷監管過程中，迄今為止共發布了6個重要文件。其中最為重要的文件是1998年頒布的《國務院關于禁止傳銷經營活動的通知》和2005年的《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》。 

    上世紀90年代初期，直銷進入中國并迅速發展，同時伴隨著出現了影響社會穩定、擾亂經濟秩序等現象，國家工商行政管理總局于是發布了制止多層次傳銷活動中違法行為的通告，然而因為傳銷概念的不明確為執行增加了難度，欺詐性金字塔銷售活動仍然在各地繼續蔓延，形成了全國性問題。因此，國務院認識到對于多層次的監管必須聯合各職能部門協同作戰，于是發布了《國務院辦公廳關于停止發展多層次傳銷企業的通知》（第50號文件）指示，由工商總局、公安局、國家稅務總局、海關總署、國內貿易部和國家經濟委員會等部門共同監管傳銷企業。50號文件最重要的意義也在于指明了負責直銷監管主要職能部門。 

    隨后，各職能部門在1994～1998年間發布了一系列通知，來執行對于傳銷的監管以及非法傳銷的嚴厲打擊。但是，非法傳銷活動生命力極度頑強，已經給社會秩序和國家安定帶來非常明顯的傷害，于是國務院于1998年4月頒布了第10號文件，決定全面禁止一切形式的傳銷經營活動，同時宣布一年前工商總局頒布的《傳銷管理辦法》（第73號文件）失效。民間稱這次禁令為“一刀切”。 

    2000年和2001年，國務院還分別發布了第55號和第80號文件，這兩個文件的主要目的還是在于嚴厲打擊禁止傳銷經營活動后繼續非法傳銷經營的行為。 

    隨著直銷在中國發展的理性化趨勢越來越強、WTO的承諾，以及直銷發展的需要，中國政府到了必須為直銷立法的時刻。在經歷過10余年對直銷監管的坎坷后，總結了多年來頒布的大小管理文件的實施經驗，且在各職能部門的全力配合下，國務院終于于2005年8月10日第101次常務會議通過了《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》，并于9月1日予以正式公布。 


中華人民共和國商務部 （以下簡稱商務部） 

    商務部對于直銷行業的正式監管或許可以推算到中國加入WTO的那一刻了。2001年12月11日，當中國商務部代表在WTO協議中承諾三年后取消對“無固定地點的批發或零售服務”的限制，并及時制訂執行法律來規范這個行業起，政府就必須得負責起對于中國直銷的監管，而商務部注定是監管隊伍中一個重要的角色。 

    隨著直銷立法時間的逼近，為了更好地起草好監管措施，2004年2月，應世界直銷協會聯盟的邀請，商務部派出8位官員赴美國華盛頓參加了直銷研討會，還就直銷立法進行了近一個月的考察。2004年9月，商務部又牽頭在廈門召開的“直銷立法座談會”上征求了企業的意見。2004年底商務部起草了《直銷管理條例》（草案），于2005年1月提交國務院審批，并在2005年8月10通過國務院的審批，于2005年12月1日正式實施。另外商務部還起草了部門規章《推銷員培訓管理辦法》送國務院審批。商務部這一系列動作主要表現了在直銷監管中它主要起的是審批和監督作用。 

    直銷管理條例和禁傳條例都正式實施后，2005年12月15日商務部發布98號文件部署地方商務部相關機構對于直銷企業申請牌照工作的具體措施后，12月31日，商務部又和工商總局聯合發布了另一個公告，即第100號文件，該公告規定了規定于2006年12月1日廢止之前工商總局等部門頒布的第455號、31號、88號、13號以及第6號文件。這些之前的文件均是針對轉型的外資企業而制定的，而在直銷四部辦法都出臺后不但沒有立即停止，反而要延續12個月，這明顯是給了這些轉型企業12個月的過渡期，體現了政府以安定為原則、實現平穩過渡的監管措施。

國家工商行政管理總局（以下簡稱工商總局） 

    根據工商總局頒布的一系列文件大致可以把政府對于直銷的監管分為幾個階段: 

一、1994—1997年政府管理無效期或者效果不明顯期 

1.1994年到1995年，這個時間段可算做是中國直銷業的試行階段。 

    這個階段，工商總局對于直銷的監管主要放在查處多層次傳銷中的違法行為方面，先后頒布了第233、240、266號文件。因為當時工商總局領導根據調查發現，大多數傳銷公司都在從事欺詐性的金字塔銷售計劃，夸大宣傳、高額入門費等情況非常普及，因此這段時間發布的大部分規定都只強調了對越來越多的傳銷操作的高度關注，以及強調制止和查處其中具有欺詐性的行為，但是都沒有全面定義什么是傳銷活動或者什么是多層次傳銷活動。所幸的是這幾個文件出臺后，基本上限制了多層次傳銷企業的注冊，最終通過審查共批準了41家多層次傳銷企業，13家分公司和5家單層次傳銷企業。 

2.1996年到1997年，這個時間段可以算做是直銷業的審批和規范時期。 

    工商總局對于直銷的監管主要是放在了企業的審批和行業的規范方面，先后頒布了第73和195號文件，在1996年4月的“從化會議”上給通過審查的41家企業頒發了《準許多層次傳銷意見書》，這是國家正式規范這個行業以來第一次頒發的傳銷經營許可證書。 

    從化會議很大程度上還促進了國家工商總局制訂出一套比較清晰的傳銷管理辦法，也就是1997年1月，發布的第73號文件及《傳銷管理辦法》。這個管理辦法首次全面闡述了管理目的、傳銷定義、發證程序等。另外，1997年工商總局還查處了我國首例內外勾結的非法傳銷案——德國“王牌88”網絡層遞式博彩活動。 

二、1998年——2004年政府管理“嚴打”期 

1.1998年傳銷被全面禁止。 

    盡管政府對遏止非法傳銷已經實施了多種監管辦法，但是越來越多的跡象表明，政府對非法傳銷行為的蔓延非常擔憂。于是，1998年，在多次調整效果不佳的情況下，國務院下達了禁止任何形式的傳銷活動的命令后，之前的一切傳銷管理辦法全部失效，所有傳銷企業都必須轉變經營方式。 

    因為1996年曾批準過41家傳銷企業，政府必須幫助他們順利轉型到其他經營方式，因此，工商局又聯合對外貿易經濟合作部、國內貿易局制訂并頒布了第455號文件，要求這些企業轉型為店鋪經營。經過嚴格審批，當年共有10家以前批準過的傳銷企業獲準轉型經營。 

2.1999到2004年，傳銷被全面禁止，傳銷企業進入轉型狀態，政府全面嚴打非法傳銷。 

    這個階段國務院以及各部門工作重心都轉移到繼續查處并打擊非法傳銷上來，工商總局也不例外。在傳銷被禁止，正當企業轉型后，部分未轉型成功的企業打擦邊球搞變相傳銷。因此，工商總局按國務院的指示把打傳作為1999年的重要整頓活動，分別于當年4月在蘭州和11月在昆明組織了兩次有公安局和人民銀行在內的跨部門會議，制定出打擊傳銷和變相傳銷的計劃。同時，因為在1998年允許傳銷企業轉型后，變相傳銷大打擦邊球，2002年工商總局再次聯合其他部門針對出臺了一個重要的文件——第31號文件。該文件再次強調了禁止任何人在中國利用傳銷模式經營。 

    工商局有數據說明，2003年9月至2004年10月，全國共查處2797起傳銷案件，清查1.1萬個傳銷窩點，清理遣散傳銷人員20多萬人次，并將248起案件轉交公安機關懲處。其中最有影響力的是坑害近2000名大學生的“歐麗曼”非法傳銷案和山東淄博涉案金額超過3億元人民幣的“408”特大非法傳銷案。 

三、2005年，政府鼓勵合法直銷期 

直/傳銷概念清晰，明確禁止傳銷并開放直銷。 

    2004年底，工商總局起草了《取締非法傳銷條例》（草案，起草之初又名為《反金字塔欺詐條例》）。這個條例與《直銷管理條例》聯合起到了嚴格區分直銷和各種形式的傳銷的作用，在繼續大力打擊非法傳銷的同時，鼓勵合法直銷。條例于2005年1月提交國務院審批，并在2005年8月10通過國務院的審批，于2005年11月1日正式實施。相對于商務部，工商總局在直銷監管中則更多的體現了監督和打擊非法經營的作用。 


其他職能部門 

    國務院早在1995年發布第50號文件時就指出了對于直銷行業監管的主要部門，認為對于行業的監管不是某一個部門就能完成的，因此，除了上述幾個部門在對于直銷監管方面做了大量的工作之外，國務院其他部門也沒閑著: 

1. 中華人民共和國對外貿易經濟合作部:1998年6月和2002年2月，先后聯合工商總局、國內貿易局制定幫助外資企業成功轉型經營模式的計劃，并進一步加強了管理工作。 

2. 中華人民共和國勞動和社會保障部（以下簡稱勞動和保障部）:雖然到目前為止，還沒有合法的直銷企業，直銷培訓具體操作還沒有完全定性，但是在2006年1月26日，勞動和保障部邀請直銷界相關專家召開了一次直銷座談會，討論了“直銷員崗位技能培訓教程”等議題。并表示勞動和保障部將啟動直銷職業崗位技能培訓項目。勞動和保障部要介入直銷員的職業崗位培訓，要幫助直銷員很正規地提高素質，還要參與規范直銷員的培訓教材和師資的培訓，勞動和保障部還想要在一個階段成熟后，給直銷員實施崗位準入證制度，希望能統籌管理直銷勞動者的就業。 

3.國家稅務總局（以下簡稱國稅總局）:1997年7月1日，因為當時對于直銷企業和直銷行業的監管還很混亂，直銷員的納稅也無可查證，因此，國稅總局發布了《關于傳銷企業的傳銷員有關稅務管理的通知》（第92號文件），要求傳銷企業每月為傳銷員代扣所應繳納的稅項。這是中國直銷歷史上第一個專門針對傳銷業的傳銷員而制定的稅法。 


    當然，這其中還有其他未統計到的政府機關和民間組織在這10余年中對直銷也做出過相應的監理措施，立場不同，出發點和監理措施則不同，對于在當前國情下還屬于特殊行業的直銷業，希望各監理機關和組織能更好地配合，完善未來的直銷監管。