7月15日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)系列文件，還包括《健康中國(guó)行動(dòng)組織實(shí)施和考核方案》和《健康中國(guó)行動(dòng)(2019-2030年)》，這些文件可以看作是健康中國(guó)戰(zhàn)略和《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》的施工圖和路線圖。實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的在定位上，從以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變。在策略上，從注重“治已病”向注重“治未病”轉(zhuǎn)變。在主體上，從依靠衛(wèi)生健康系統(tǒng)向社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。在行動(dòng)上，努力從宣傳倡導(dǎo)向全民參與、個(gè)人行動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

　　在如此利好大健康產(chǎn)業(yè)的政策紅利下，市場(chǎng)的需求是巨大的。

　　此前盤(pán)點(diǎn)過(guò)上半年的技術(shù)法規(guī)，雖然動(dòng)作頻頻，力度頗大，但多為征求意見(jiàn)稿，行業(yè)仍有回旋空間。

　　雖然2019上半年，保健食品在寒冬中艱難前行，但是我們?nèi)匀幌Ｍ�隨著國(guó)家對(duì)健康消費(fèi)需求的正向引導(dǎo)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制能夠激發(fā)企業(yè)活力。

　　3月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（草案）》。按照流程，草案將由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。對(duì)于保健食品行業(yè)而言， 修訂的《食品安全法實(shí)施條例》中對(duì)保健食品定義的描述和是否允許“同一企業(yè)以同一配方生產(chǎn)不同品牌的保健食品”都將成為影響行業(yè)未來(lái)發(fā)展的重要因素。

　　不過(guò)遺憾的是， 原本應(yīng)該在食安周露臉的條例，并未如期而至，其中是否仍有變數(shù)我們尚且不得而知。

　　還是一起來(lái)看一看2019年監(jiān)管大事盤(pán)點(diǎn)吧！

 

　　自上而下的大力度整治

　　1月8日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等13個(gè)部門(mén)決定，自2019年1月8日起，在全國(guó)范圍內(nèi)集中開(kāi)展為期100天的聯(lián)合整治“保健”市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)。這是一場(chǎng)與以往不同的整治行動(dòng)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，涉及行業(yè)領(lǐng)域更廣、商品類(lèi)別更多的“保健”市場(chǎng)，違規(guī)直銷(xiāo)和傳銷(xiāo)行為也作為主要查處方向。其實(shí)際產(chǎn)生的影響，相信我們大家都有著切身的體會(huì)，不再贅述。

　　另外插播一則無(wú)關(guān)整治卻影響整治的事情。5月17日， 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局召開(kāi)干部大會(huì)，宣布肖亞慶同志任國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)。他曾長(zhǎng)期在央企工作，并出任過(guò)多個(gè)重要職務(wù)。他擔(dān)任國(guó)資委主任期間，國(guó)資國(guó)企改革、去產(chǎn)能、扭虧為盈等方面，都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。

　　5月20日， 《中共中央 國(guó)務(wù)院 關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求：實(shí)施保健食品行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)清理整治行動(dòng)。全面開(kāi)展嚴(yán)厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假?gòu)V告等違法犯罪行為。加大聯(lián)合執(zhí)法力度，大力整治保健食品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，嚴(yán)厲查處各種非法銷(xiāo)售保健食品行為，打擊傳銷(xiāo)。完善保健食品標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽標(biāo)識(shí)管理。

　　6月14日，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《2019年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》，其中要求落實(shí)《意見(jiàn)》要求，實(shí)施保健食品行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)清理整治行動(dòng)。嚴(yán)厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假?gòu)V告、傳銷(xiāo)等違法犯罪行為。開(kāi)展以老年人識(shí)騙、防騙為主要內(nèi)容的宣傳教育活動(dòng)。大力整治保健食品市場(chǎng)秩序，嚴(yán)厲查處各種非法銷(xiāo)售保健食品行為。（市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)相關(guān)成員單位按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

　　6月27日，公安部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)新組建食品藥品犯罪偵查局。會(huì)上，負(fù)責(zé)人表示針對(duì)當(dāng)前食品安全犯罪的突出問(wèn)題，我局正積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行深入研究，將于近日部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展為期半年的集中打擊行動(dòng)。打擊中主要突出“三個(gè)重點(diǎn)”：一是突出重點(diǎn)領(lǐng)域。包括重點(diǎn)打擊保健食品犯罪及其他高發(fā)類(lèi)別食品犯罪。二是突出重點(diǎn)部位。緊盯……以化工產(chǎn)品名義制售原料藥、醫(yī)藥中間體并可能用于向食品、保健食品中非法添加的工廠、企業(yè)等，主動(dòng)深入排查犯罪線索。 三是突出網(wǎng)上偵查。……緊盯食品、保健食品、生物制品購(gòu)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)社群……。公安部不再是聯(lián)合執(zhí)法而是親自下場(chǎng)戰(zhàn)斗了，犯罪分子們可要小心了！

 

　　市場(chǎng)監(jiān)管常態(tài)

　　1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局正式印發(fā)《假冒偽劣重點(diǎn)領(lǐng)域治理工作方案 ( 2019－2021 ) 》,其中明確，2019至2021年，市場(chǎng)監(jiān)管總局將“聚焦‘一老一小’，加大對(duì)保健食品和嬰幼兒配方食品的抽檢力度，還將“開(kāi)展保健食品質(zhì)量安全提升行動(dòng)，重點(diǎn)檢查保健食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、宣傳材料、廣告等未經(jīng)批準(zhǔn)聲稱(chēng)保健功能、宣稱(chēng)具有疾病預(yù)防或治療功能、含有虛假宣傳功效等違法行為，以及不按照批準(zhǔn)內(nèi)容組織生產(chǎn)、擅自改變生產(chǎn)工藝、非法添加非食用物質(zhì) ( 藥物 ) 等違法行為，并依法從嚴(yán)處罰。”

　　6月6日，市場(chǎng)監(jiān)管總局再度出手，要求地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)舉一反三，針對(duì)企業(yè)名稱(chēng)中含有“生物”“醫(yī)藥”“科技”“保健”“高新技術(shù)”等字樣的，獲得飲料、糖果制品、代用茶、其他食品等生產(chǎn)許可的，產(chǎn)品易誤導(dǎo)消費(fèi)者與特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品、保健食品等混淆的普通食品生產(chǎn)企業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

　　6月20日， 市場(chǎng)監(jiān)管總局等八部委聯(lián)合印發(fā)《2019網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)（網(wǎng)劍行動(dòng)）方案的通知》并決定于6-11月聯(lián)合開(kāi)展網(wǎng)劍行動(dòng)。通知強(qiáng)調(diào)，本次行動(dòng)以食品（含保健食品）、藥品……等社會(huì)反映集中、關(guān)系健康安全的消費(fèi)品為重點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法和刑事司法……。通知還強(qiáng)調(diào)， 要深入開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)廣告整治工作，……針對(duì)醫(yī)療、藥品、保健食品、房地產(chǎn)、金融投資理財(cái)?shù)汝P(guān)系人民群眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全的虛假違法廣告，加大案件查處力度，查辦一批大案要案。

　　種種跡象表明“百日行動(dòng)”正在轉(zhuǎn)向“三六五行動(dòng)”，也就是說(shuō)針對(duì)“保健”市場(chǎng)亂象的輿論鞭撻與行政監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)短期之內(nèi)不會(huì)解除。“高壓”一詞，可能是2019年、甚至其后幾年我國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品市場(chǎng)監(jiān)管的一個(gè)重要特征。

 

　　保健食品罪過(guò)源于功能聲稱(chēng)？

　　從百日行動(dòng)伊始，監(jiān)管部門(mén)似乎就有一個(gè)“神邏輯”，“保健“市場(chǎng)的主要問(wèn)題是夸大宣傳，而根源在于保健食品定位模糊，易與藥品混淆。所以我們?cè)诤芏嘈袆?dòng)中都能看出，監(jiān)管部門(mén)希望通過(guò)讓消費(fèi)者認(rèn)識(shí)到保健食品不具有疾病預(yù)防和治療功能，引導(dǎo)理性消費(fèi)。

　　針對(duì)“保健”市場(chǎng)亂象治理，特殊食品司長(zhǎng)周石平曾表示，下一步工作措施包括規(guī)范保健食品功能聲稱(chēng)。對(duì)不同歷史時(shí)期批準(zhǔn)的保健功能進(jìn)行梳理、論證，調(diào)整部分保健功能聲稱(chēng)，取消與現(xiàn)有功能監(jiān)管定位不符、與現(xiàn)有健康理念和保健需求不契合的保健功能，避免與藥品疾病預(yù)防和治療作用混淆。

　　1月24日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為進(jìn)一步規(guī)范保健食品標(biāo)簽管理，便于保健食品與普通食品和藥品的區(qū)分，今年將研究借鑒煙草標(biāo)簽管理方式，在保健產(chǎn)品標(biāo)簽顯著位置標(biāo)注“保健食品不具有疾病預(yù)防、治療功能”、“本品不能代替藥品”等警示語(yǔ)。而這一言論也進(jìn)一步在《關(guān)于保健食品標(biāo)簽管理相關(guān)規(guī)定的公告 ( 征求意見(jiàn)稿 ) 》公開(kāi)征求意見(jiàn)中得到證實(shí)。

　　3月28日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《 市場(chǎng)監(jiān)管總局征求調(diào)整保健食品保健功能意見(jiàn)的公告》，涉及調(diào)整、取消和進(jìn)一步論證的功能共計(jì)45項(xiàng)，其中27項(xiàng)為現(xiàn)有審評(píng)審批范圍內(nèi)的產(chǎn)品。幾乎全部的保健食品功能都將涉及名稱(chēng)調(diào)整甚至取消，沒(méi)有例外。而一旦功能被取消，相應(yīng)的該功能保健食品就應(yīng)當(dāng)立即停產(chǎn)。所幸，目前只是征求意見(jiàn)，仍有協(xié)調(diào)空間。

　　5月22日，市場(chǎng)監(jiān)管總局通知于2019年5月-12月開(kāi)展保健食品“五進(jìn)”活動(dòng)，宣傳緊緊圍繞“保健食品不能替代藥物”的核心理念，強(qiáng)調(diào)保健食品和普通食品、藥品的區(qū)別。隨后各地舉辦了形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，總局還發(fā)布了一個(gè)公益廣告：

 

　　直銷(xiāo)受限、會(huì)銷(xiāo)停滯、藥店也不好過(guò)

　　在百日行動(dòng)后， 商務(wù)部暫停了直銷(xiāo)牌照審批，何時(shí)恢復(fù)還沒(méi)有跡象。同時(shí)，商務(wù)部組織開(kāi)展直銷(xiāo)行業(yè)清理整頓，對(duì)現(xiàn)有信息進(jìn)行復(fù)核，數(shù)據(jù)顯示直銷(xiāo)備案產(chǎn)品復(fù)核前（2018年12月底）數(shù)量4304種，復(fù)核后減少1917種，減少44.5%。

　　4月8日，總局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直銷(xiāo)監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，要求“加強(qiáng)對(duì)直銷(xiāo)企業(yè)經(jīng)銷(xiāo)商的監(jiān)管，各地工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)直銷(xiāo)企業(yè)的經(jīng)銷(xiāo)商的注冊(cè)登記信息加強(qiáng)了解，關(guān)注其是否有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，是否具有合法營(yíng)業(yè)執(zhí)照……應(yīng)充分運(yùn)用各種監(jiān)管手段，督促轄區(qū)內(nèi)直銷(xiāo)企業(yè)經(jīng)銷(xiāo)商不得從事直銷(xiāo)活動(dòng)，不得對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行夸大虛假宣傳，不得以直銷(xiāo)企業(yè)名義從事商業(yè)宣傳、推銷(xiāo)等活動(dòng)，不得組織或參與傳銷(xiāo)。”該規(guī)定，恐會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有直銷(xiāo)的銷(xiāo)售靈活性大大降低，與傳統(tǒng)零售模式相比競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)蕩然無(wú)存。

　　今年以來(lái)，多地醫(yī)保部門(mén)以文件通知、協(xié)議約定、口頭通知、會(huì)議通知等方式，要求醫(yī)保定點(diǎn)藥店下架保健食品等非醫(yī)療產(chǎn)品。據(jù)媒體報(bào)道，受上述規(guī)定影響，多家保健食品企業(yè)及連鎖藥店上半年銷(xiāo)售額不同程度下滑，尤其是藥店的銷(xiāo)售額下滑幅度較大。

　　6月6日市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于查處寧波特壹食品有限公司和青島金大洋乳業(yè)有限公司違法違規(guī)行為的通報(bào)》，要整治食品混淆特殊食品等，但其中要求嚴(yán)厲打擊虛假宣傳，對(duì)會(huì)銷(xiāo)和直銷(xiāo)渠道更是重點(diǎn)點(diǎn)名：

　　【會(huì)銷(xiāo)】加大對(duì)違法會(huì)銷(xiāo)行為的查處力度，重點(diǎn)查處在許可登記的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所之外，集中招徠消費(fèi)群體組織銷(xiāo)售食品的行為等；

　　【直銷(xiāo)】嚴(yán)厲查處違規(guī)直銷(xiāo)和傳銷(xiāo)行為，重點(diǎn)查處直銷(xiāo)企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的虛假宣傳、超直銷(xiāo)產(chǎn)品范圍經(jīng)營(yíng)、未在批準(zhǔn)區(qū)域開(kāi)展直銷(xiāo)業(yè)務(wù)等違法違規(guī)行為等。發(fā)現(xiàn)涉嫌傳銷(xiāo)的，立即移交公安機(jī)關(guān)。

　　在開(kāi)篇， 我們也提到過(guò)， 公安部成立食品藥品犯罪偵查局，緊盯食品、保健食品、生物制品購(gòu)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)社群……。

 

　　庶正結(jié)語(yǔ)：

　　事實(shí)上，保健食品的安全遠(yuǎn)高于普通食品，近年來(lái)幾乎沒(méi)有大的保健食品安全事件。百日行動(dòng)的典型案例分析也進(jìn)一步落實(shí)了這樣一個(gè)結(jié)論。然而我們從上半年的監(jiān)管動(dòng)作上不難看出，保健食品仍然受到嚴(yán)格的打擊和整治。當(dāng)前，無(wú)論是監(jiān)管部門(mén)還是媒體機(jī)構(gòu)的輿論導(dǎo)向，都對(duì)保健食品行業(yè)形成負(fù)面壓力，規(guī)、輿論導(dǎo)向使整個(gè)行業(yè)感到迷茫，特別是讓資本和人才不敢進(jìn)入行業(yè)。

　　希望國(guó)家決策機(jī)關(guān)在《健康中國(guó)2030》、《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃》這些國(guó)家政策的大背景之下，重新認(rèn)識(shí)營(yíng)養(yǎng)保健食品行業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。