法律地位面臨“丟失”保健食品陷入“不安”境地

關鍵字：法律地位 保健食品

　　在中國保健協會市場工作委員會秘書長王大宏看來，這場其實應該始于今年4月份的對保健食品“法律地位丟失”的質疑幸好來的不太早，“要是當時媒體沒有方向就一哄而上熱炒起來，那保健食品行業的恐慌會更大，帶來的負面影響也將難以估量。”

　　８月25日至29日，十一屆全國人大常委會第四次會議在北京人民大會堂舉行，會議安排審議了4月份開始征求意見的《食品安全法（草案）》（以下簡稱《草案》）等法律。其中，對保健食品行業產生重大影響的“取消保健食品”提議，引發展開了熱烈討論。

　　9月3日，國家食品藥品監督管理局在舉行9月份的例行新聞發布會上公布，將對保健食品的批準文號進行整頓，同時存在的“衛食健字”和“國食健字”兩類保健食品批準文號將被規范。

　　隨后，媒體熱炒“保健食品或成黑戶，腦白金等可能被迫改名，上百家保健食品企業上書國務院希望恢復法律地位”等報道見諸報端，這讓王大宏他們幾天來就接到了行業內的數百個詢問電話。“大部分是對行業丟失法律地位的擔憂。”而之前全國人大接到的關于《草案》的建議也已經達到1萬多條。

　　中國保健協會秘書長徐華鋒近日也接到了許多媒體的采訪電話，但他覺得“媒體有些反應過度了。”徐華鋒告訴《中國經濟周刊》，“國家的本意絕不是打壓這個行業，而是希望這個行業能夠規范、健康地發展。”

　　行業政策演變和行業信譽危機

　　2008年4月20日，全國人大在其官方網站發布了《食品安全法（草案）》并公開征集意見。在現行《食品衛生法》基礎上擬定的《草案》，針對當前食品安全監管中的薄弱環節，根據中國實際情況需要出發提出了對食品安全監管的具體措施和要求。與此同時，原《食品衛生法》中與“保健食品”相關的內容在《草案》中不見了蹤影。

　　細心的人發現，與《食品衛生法》相比，《草案》在食品定義中修改了關于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統既是食品又是中藥材的物質”的內容，但未針對現行的“保健食品”提出安全規范及要求。

　　另外，《草案》明確《食品安全法》將替代1995年頒布的《食品衛生法》，這意味著如果本法實施，“保健食品”將暫時或長期失去食品屬性和法律地位。“由于目前的《保健食品注冊管理辦法》就是依據《食品衛生法》制定的，《草案》中沒有了保健食品，今后的注冊管理也將無法可依。”王大宏說，“這其實在當時就已引起保健食品相關企業和機構的極度不安。”

　　據王大宏介紹，上世紀80年代開始，隨著改革開放的進展，居民收入水平和保健意識普遍提高，此前專供國際市場和領導干部使用的高級滋補保健品開始走進居民生活，并逐漸形成了規模化的銷售市場。但保健食品行業卻一直因監管體制的改變，而經常面臨動蕩。

　　資料顯示，1987年，衛生部頒布了《中藥保健藥品的管理規定》，這標志著保健品行業的出現。1996年，衛生部頒布《保健食品管理辦法》，結束了營養功能性食品準入無法可依的混亂局面。但隨后在實踐中陸續刪除和增補的眾多條款，被行業認為基本上是“約束多于鼓勵。”

　　2002年底，“藥健字號”保健藥品因《關于開展中藥保健藥品整頓工作的通知》而全部退出市場，一些沒有國家批準文號的普通食品開始充斥市場。2003年，保健食品的主管部門由衛生部移交國家藥監局；自此，保健食品的單一部門主管變為藥監、衛生等多部門管理，市場監管進入了一個不確定的新階段。

　　“在劃歸國家藥監局主管之后，仍有省級及其以下的衛生行政管理部門違反規定，批準加藥的普通食品為‘機能食品’、‘功能食品’、‘特殊食品’等類似保健食品。”王大宏說，“這些被違規批準的‘光腳產品’無法查詢，生產亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業的信譽危機。”

　　“法規撞車”引發監管難題

　　按現行管理法規規定，國家藥監局是保健品審批的職能部門。但在現實中，由于衛生行政部門具有保健品監管職能，不僅造成藥監部門認為“我沒批準，不歸我管”，而且造成衛生部門認為“不是行政許可，與我無關”的現象。在基層，還會因為兩部門相關信息不通暢而給相關企業帶來“困惑”。

　　王大宏告訴記者，雖然保健食品行業確立法律地位的歷史只有12年，然而監管部門卻多達11家，法規多達128部，即使是大企業的高級經理，想熟悉掌握每部法規的細則幾乎不可能；企業無奈只好選擇放棄鉆研法規，并采取消極應付的方式，“習慣了在處罰中學習。”從而造成市場上問題“此起彼伏”。

　　更為嚴重的是一些政府職能部門的基層監管人員，同樣難于掌握眾多法規的細節，于是根據個人的理解執法，繼而誤導了企業對法規的運用。

　　湖北棗陽市的一家藥店的老總曾反應，他們遇見過這樣的事，“衛生防疫站的人來藥店檢查，說‘國食健字’的保健食品不是正宗的，要求他們下架，而藥監局來人又說現在保健食品歸他們管了，‘衛食健字’必須下架。如此相反的判斷讓我們無所適從。”該人士無奈地說。

　　一家保健企業的老總告訴記者，他們的產品本來在本省取得了許可，卻在外省銷售時受到了當地的處罰，“政府犯了錯，懲罰的卻是企業，真是讓人想不通。”

　　“多個政府行政主管部門在制定法規時如果缺乏協調，法規撞車的現象就不可避免地時有發生，這會讓守法企業無所適從，違法企業如魚得水。”這位老總頗有“微詞”。

　　期待穩定的“政策環境”

　　根據庶正康訊數據中心的監測信息，我國目前共有保健食品企業3000多家，從業人員超過500萬人，年產值600億，銀杏提取物、大蒜油、輔酶Q10等保健食品原料出口已經占據了世界市場的60%。

　　另據不完全統計，自2003年12月12日始，經國家食品藥品監督管理局批準的保健食品就有5148個，而在此之前，衛生部批準的保健食品也有上千個。一些著名外資背景醫藥公司也在積極參與到中國的保健品市場中來，中國保健品市場前景普遍被看好。

　　但據記者了解，行業內的擔憂已“暗存許久”。一位握著資金、但不敢繼續投進去的業內人士告訴記者：“近些年來保健食品的監管一直在變，企業有些無所適從。如果現在再沒有人管了，將給本就陷入萎縮的保健食品行業雪上加霜。”

　　“與前幾年大家‘一窩蜂’進入保健品行業相比較，近年來更多的投資者、甚至企業都開始觀望起來。”王大宏向記者證實，政策的多變成為企業家和投資人不敢貿然投資的主因。

　　“相對于保健食品來說，至少還有監管部門。而其他如保健用品、保健器械（包括保健紡織品、服裝）等，除個別省以外，卻至今仍然無人監管。”徐華鋒告訴記者，這勢必造成整個保健品市場的“盲目和非理性”，產生“信譽危機”和“行業危機”。

　　在采訪中記者了解到，行業一直期待的是政策的穩定。而全國人大副委員長韓啟德亦在十一屆全國人大常委會第四次會議上建議，在《草案》第九十一條中增加規定“保健食品的管理由國務院另行制定條例進行管理”。

　　藥監局的新聞發言人也明確表示，會有一個司來專門管理保健食品。

　　“如果獨立制定條例也是不錯的辦法，雖然時間會長，但國家會給出過渡時期的辦法，行業也并不會停滯不前。”徐華鋒說。